計畫推動

【國外鄉村政策案例】德國巴伐利亞農業與鄉村政策解析─如何支持家庭農業(上)

文/上下游編輯部 on 2014 年 07 月 11 日 in農學堂    -   報導連結

演講者:吳勁毅/台灣城鄉發展學會理事長、國立東華大學人文創新與社會實踐中心博士後研究員。

陳雪琴/記錄整理

當一個國家把家庭農業視為農業政策的核心,究竟國家該做什麼事?政府僅僅強調小農存在的重要性還不夠,還必須提出哪一些重要的訴求或主張,才能真正讓家庭農業變成國家農業發展的核心政策。以下我要向大家介紹德國巴伐利亞的農業與鄉村政策,看看德國是如何支持家庭農業:

 

壹、巴伐利亞的土地使用狀況

世界上最重視小農的國家是德國,其中又以巴伐利亞邦(Bayern)為代表。檢視1980年到2010年之間,巴伐利亞邦的經濟發展,在歐盟排名為第六位。在德國整個國家工業經濟表現如此搶眼之下,巴伐利亞的農業面積雖然有下降,仍然維持50%上下的農地,但是森林的面積卻持續成長(請見下表一)。

 

 

究竟巴伐利亞邦是如何做到的?從大農和小農數量的消長可以看到,其實巴伐利亞邦幾乎都是家庭式的農場,從1949年世界大戰剛結束,每一個家庭的農場經營面積是9.4公頃(請參見表二),隨後逐年上升,一直到2010年為止,已成長到30.9公頃。可見隨著社會工業化程度愈來愈高,德國農場總數與農業人口不斷流失(參見表二與表三),可耕作的農地並沒有大量消失或改作他用,大多數依然留在願意務農的農民手上。

 

 

對照台灣與德國農戶的平均耕作面積來看,台灣的數字表現(表三),從1960年代起每一個農戶平均耕作的面積從0.91公頃,隨後持續下降,2005年為0.72公頃,變動的幅度不大。反觀德國每一個的農戶的平均耕作面積,從1960年代的9.3公頃、1970年代有11.7公頃、1980年代15.3公頃,持續上揚一直到2005年則達到47.3公頃。

 

我們政府一再重申重視農業、重視農民的發展,但從實際經營面積來看,如果沒有政府提出具體可行的政策配套是做不來的,這是台灣和德國兩國政府對於農業發展的立場與態度上的最大差異。

 

 

其實全世界各國朝向工業化的發展過程當中,農業就業的人口一定會下降,其關鍵在於當務農的人口下降時,這些農地會不會繼續留在願意務農的人手上?下圖一是典型巴伐利亞邦的鄉村風景,是不是非常漂亮?最遠端則是阿爾卑斯山以及森林,這全都是靠家庭農業維繫出來的,僅是靠政府政策的推動是無法維持這樣美麗的景物。

 

怎麼說呢?「農民」的德文為「Bauer」,如果是「農民的」形容詞則為「bäuerlich」,可是當巴伐利亞人說「農民的地景」(Bauernlandschaft)時,意思就是指「小農」。由此可知,顯然在巴伐利亞的文化當中,他們相信唯有小農才能造出如此秀麗的地景風貌,這是當地觀光業者吸引全世界觀光客爭相造訪的經營之道。

 

貳、永續的農業發展—以巴伐利亞為例

「永續的農業發展在巴伐利亞」政策說帖

 

巴伐利亞在去(2013)年提出一個全新的政策說帖——「永續的農業發展在巴伐利亞」(Nachhaltige Landwirtschaft in Bayern),說帖當中的第一頁(請參見圖二)所介紹的就是「家庭農業」(Bauernfamilie),他們心目中所嚮往的農業樣貌,包含以下幾項要素:有帥爸爸、美麗的媽媽、可愛的小朋友以及他們居住在乾淨寬敞的牛舍當中。

 

為何巴伐利亞會如此重視「家庭農業」?這要從1968年歐盟的前身(歐洲經濟共同體)展開歐洲統合的政策談起,當時歐洲經濟共同體的副主席是荷蘭人,主張歐洲應該要發展大農政策。他針對當時進入工業化的歐洲社會,提出了一項政策規劃:計畫從1968年開始到1978年止,十年的期間,把歐洲的農民從四百萬名降成一百萬名。

 

另一位主角是漢斯(Hans Eisenmann)是1967年到1987年巴伐利亞邦糧農林業部的部長,他在1971年5月26日巴伐利亞邦議會的年度預算審查會發表演說提到:「大部分的人只看眼前的利益,現代的工業社會從流水線製造的角度來看待糧食的生產,他們卻不知,農夫與林農的效率不能用工業生產力的標準來衡量。……社會沒有注意到假設我們用工業生產力的標準來衡量林業與農業時,這樣的態度所招致的傷害,是我們大部分的土地不會再被耕種,於是農地可以釋出,可以做其他事情。長期時間下所造成的後果,是後代人不知道要花多少錢,才可以彌補的傷害。」

 

當時荷蘭籍的副主席主張推動大農政策時,德國巴伐利亞邦的糧農林業部的部長強力捍衛巴伐利亞未來要走自己的路。他堅持小農是巴伐利亞農業的發展核心,奮力抵抗來自聯邦、抵抗來自歐洲經濟共同體的政治壓力。2014年聯合國終於正式宣示小農的重要地位,要不是漢斯早在1971年半世紀之前,就在捍衛小農的政策,而巴伐利亞也持續推動至今,不會有今天成功的效果。

 

一、政府的支持與政策的配合

巴伐利亞邦農村的景色,處處可見美麗的牛舍,當然這必須要有國家政策在背後支持。首先針對每一個農場的基礎設施,國家必須提出資助的計畫,不僅是幫助農民能夠繼續賺錢,而且還要兼顧牛在農舍裡,得到動物該有的福利和福祉。德國有很多八卦的媒體喜歡偷溜到大農的農舍,偷拍牛隻被飼主不人道的對待,然後登上電視變成大醜聞。

 

其次是,關於市場結構的調整?乃涉及產銷體系,政府必須顧及生產與銷售兩條管道,家庭式的農場才能長期經營持續下去。巴伐利亞政府成熟的政策規劃,協助家庭式農場的發展,值得我們參考:巴伐利亞政府必須瞭解每一個鄉鎮人民的消費習慣,究竟有多少百分比的消費者,願意在小農市集買菜,而不是到超市買菜?邦政府根據這類實地調查的數據,發現大約有15%的人民願意花比較多的金錢到小農市集買菜。

 

於是他們在自己的鄉鎮中計算多少位符合政府所期望的小農標準,只要這些小農符合標準,就被特許加入在鄉鎮公所前的廣場設置小農市集,無形之中也鼓勵未達標準的小農,努力提升本身的品質以加入各鄉鎮的小農市集,這就是他們經過一番精密的計算和研究後,才提出一些具體且符合實際運作的配套措施,建立所謂「在地消費」的制度。

 

德國人是採取如此嚴謹的態度,達成「在地消費」的目標,而不是像台灣目前僅是一群彼此有共同興趣的人,找一個地方將大家聚在一起的作法,最後導致我們的市集數目愈來愈多,但是市集與市集之間卻會出現排擠的問題,或是某些人為了參加某家或某一有名的市集,必須耗費時間舟車往返,反倒影響降低在地消費的意願。

 

二、農戶收入多元化(Diversifizierung)

下圖三(左)的年輕人他是個在森林種樹的農夫,政府提出森林更新或相關的政策支持,協助他耕作並增加森林種植的面積。圖三(右)的年輕人是一位廚師,強調成功推動家庭農業的另一個核心——即是讓技職體系的人真正瞭解或認識,透過何種方式,讓一般大眾瞭解食物的來源、食物的自然美味,凸顯巴伐利亞在地出產農產品的特色,作出一道美味好吃的料理,這是一個關鍵的環節。

 

圖三、「永續的農業發展在巴伐利亞」政策說帖(續1)

 

 

此外,下圖四(左)這個年輕人認為,透過研究如何讓所有植物基因的多樣化、品種的多樣化,能夠持續支撐家庭農業所需要栽種的東西。下圖四(右)這位女士很帥氣及驕傲的站在門口,她是家庭農場的農婦同時也是老闆娘,她很驕傲秀出她們所提供的物品,這全是她們自己製造的。這些都是巴伐利亞推動農戶收入多元化的表現。

 

圖四、「永續的農業發展在巴伐利亞」政策說帖(續2)

 

 

台灣始終存在著一種迷思——小農必須要變成大農才有競爭力,真的是這樣嗎?我們從德國戰後的發展模式來看,他們經歷了幾個發展思維的更迭,例如:小農應該要養多少頭牛,或是種植小麥最少要多大面積,才算是有競爭力的經營規模。2013年後他們改變了傳統經營的作法,認為除了目前家中所種的農田之外,究竟家中還有多少人力,投入生產其他優質的產品,讓家庭的收入變得更多元。

 

例如:一個農戶進行農耕之外,家中老婆可以經營農耕以外的副業,例如:農戶家中有養牛,老婆可以把牛奶變成乳酪後拿去賣,農戶並不一定要養更多的牛隻,這就是「家戶收入多元化」政策的核心概念。不管農戶所耕種或經營的面積是大或小,重要的是如何以農耕為基礎,找到農耕以外收入的可能性。

 

巴伐利亞重視的是農業收入要多元化,政府強調農耕以外的收入,還提供農民獎助金的補助,其具體的作法是:農民家中的農舍若拿來做民宿時,政府會提供資助金,但是獲得資助金的前提是必須提出具體證明,包括:年收入的25%是來自於你有實際從事土地耕作,才有具備申請經營民宿的資格。否則僅是以農舍的名義作為經營民宿的理由,實際上根本沒有耕種,怎麼對得起農業?因為沒有實際從事務農的工作,不能算是農戶,當然不適用「農戶收入多元」政策的補助。

 

試問,台灣散見於各地的民宿與休閒農場,有幾家真正還在作農?這是我們農業發展問題的所在。