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【國外鄉村政策案例】德國巴伐利亞農業與鄉村政策解析─如何支持家庭農業(下)

文/上下游編輯部 on 2014 年 07 月 11 日 in農學堂    -   報導連結

演講者:吳勁毅/台灣城鄉發展學會理事長、國立東華大學人文創新與社會實踐中心博士後研究員。

陳雪琴/記錄整理

 

三、推廣再生能源

巴伐利亞強調自己的能源自己救、自己的能源自己提供,若一味依賴全球能源市場的供應則會有風險。台灣目前所使用的木材是來自哪裡?自己生產的嗎?台灣本身有多少平地從事造林?這些造林地所生產的木材會拿來進行商業使用嗎?我相信答案是不會的。我們將山上的木頭砍下來,會造成環境災害?但是,政府在平地造林又要做什麼?答案還是不知道,凸顯台灣農業政策在許多環節是與現實環境出現脫節的現象。

 

四、環境補貼政策—農耕地景的資助方案

牧羊人與其所養的羊在德國的農業政策中,佔有相當重要的地位。在台灣我們如果發現有人在山上養羊,直覺會認為他在破壞水土,譬如:台灣的中海拔或高海拔山區的農業,一般人直覺是在破壞水土,一旦當你真正深入做生態研究時,赫然會發現如果德國的牧羊人一旦不再牧羊,山上再也沒有羊群啃食野草時,會造成野草陸續消失,最後形成森林。

 

我們一直以為高山上都是森林是件好事,其實不然。因為草裡面藏了很多草本保育類的植物,當羊不再吃草,原本應是野草生長的地方,卻變成森林後,保育類的植物就會消失殆盡,其實並不利於自然環境的永續生長。

 

事實上,從中古世紀起,就有巴伐利亞的牧羊人,圖五(左)顯示,他們在阿爾卑斯山區穿梭,牧羊的路線每一個箭頭都代表著五、六百公里的長度。經過漫長的歲月,羊和當地的環境已經建立一種農業環境生態共構的關係。

 

隨後根據實地田野調查研究,發現如圖五(右)所示,每一隻羊身上可劃分出不同的區塊,反映每一種植物的不同高度,羊經過這些植物旁邊的時候,會把植物可以繁殖的種籽帶在身上,如同被鬼針草粘到一樣。羊身上的數字代表該區塊,有多少種類的植物會透過放牧的羊群,四處傳播。

 

 

圖五、高山地區牧羊路線與草本植物傳遞關聯性研究之說明圖

 

 

由此可見,原來牧羊這件事與當地農業生態的永續經營息息相關,牧羊人的貢獻不容抹煞。下圖六(左)顯示,阿爾卑斯山的山區牧牛這件事,扮演當地環境的照顧者,既然這麼重要,為了繼續維持阿爾卑斯山牧草地上豐富的花與植物的種類,特別計算可以補貼每一個牧羊人多少錢,希望他能繼續做下去。

 

另外,下圖六(右)顯示,為了維持高山牧草,因為高山很陡沒辦法用機械割草,巴伐利亞政府就花錢補貼進行人工割草,維持這種高山牧場的地景,如果不能繼續維繫,那麼高山牧場就會不見,自然無法留住高山的農業文化,屆時阿爾卑斯山也就不再吸引觀光客前往消費。

 

 

圖六、「永續的農業發展在巴伐利亞」政策說帖(續3)

 

 

台灣很多人一看到坡地很陡峭,總認為水土不易保持一定會流失,事實上這是一種錯誤且缺乏研究的直覺。巴伐利亞政府推動政策投資,補助牧牛的人任由這些牛群繼續在高山牧場上啃草,他們推動的政策,不僅是提供補助給錢,而且農業部門會利用衛星科技去空拍高山的生態環境,檢視高山牧牛的人是否有在認真放牛,然後再仔細計算該區域應該要種多少棵樹,以維護當地的自然生態。

 

政府透過補貼及監測雙管齊下,民眾自然會覺得花錢政策補貼是正確的,不是政府官員亂花錢或是貪污,這個政策稱為「農耕地景的資助方案」,亦即所謂的環境補貼。

 

巴伐利亞進行環境補貼政策的背景即是這樣產生的——除了有紮實的研究為基礎之外,然後鼓勵農民繼續從事農作,這些農業全都是家庭農場,才有可能維繫出如此優美的山景,吸引全世界的觀光客不遠千里而來消費觀光。此外,他們也希望養牛的人牧草地不要灑農藥,連政府要支付多少錢?這些金額都經過縝密的研究計算,並納入單位面積的牛不能過度圈養等原因考量等等,最後在當地自然就會出現生物的多樣性。

 

五、成功經營農場的關鍵

如下圖七(左)顯示,這位是唸農業科系的女孩提及「在我對於農耕的好奇,以及知識的探求的努力下,我的田不會出現我不想看到的草」,這句話背後的真正意涵是「今天,農場的規模面積已經不是決定性因子,而是一個家庭農場能否快速反應市場的變化、面對成功的農場經營,以及務農的家庭是否已具備足夠的能力?」所以需要更多年輕人的投入,與更多專業技能的訓練。

 

家庭農場專業技能的訓練,可分為三大面向:(1)農業(Landwirtschaft)技術的訓練;(2)家計(Hauswirtschaft)的訓練:涉及人口的變化、村落發展的變化以及農業栽植方式的變化等,從事農業的人必須要能夠跟得上這些變化;(3)林業(Wald und Forstwirtschaft)技術的訓練:德國相當重視林業的發展,台灣就只是當作保育的工作,卻不太理會實際的內容。德國確實執行上述這些事情,自然在鄉下處處可見如此漂亮的風景,參見圖七(右)。

 

 

圖七、「永續的農業發展在巴伐利亞」政策說帖(續4)

 

 

六、重視鄉村地景的社會共識

下圖八(左)顯示,大面積的大農,經營的小麥田缺乏變化,至於小農經營所形成的地景是既多樣又美麗,但是他們耕作的面積每一公頃必須付給政府二百五十歐元,此為「環境補貼」。同時,他們也被要求每一單位的田,每年至少要有三種作物的輪作等等規定。為什麼巴伐利亞有這樣的規定?

 

巴伐利亞邦政府提出家庭農場的補貼政策之前,都經過相當完整的研究。為何需要進行這樣的研究?其目的就是要獲得社會大眾的支持,讓大眾瞭解對於家庭農場的補貼,其實它所造成的效應是具有社會公共性,如果大家都認同,也希望台灣的地景能如此漂亮,那該由誰去經營呢?

 

當然就是要依靠農民來落實。沒有農民務農所形成的風景,台灣能提出真正美麗的景物見人嗎?不行,這就是它的意涵所在。當然其中也涉及到很多土地的工具去做支持,還包括農村的更新、整合式的鄉村發展等配套的政策在背後支撐,自然會形成一個德國標準村落的外觀,參見下圖八(右)。

 

除此之外,還有例如:保留有關生態的、農地與農地之間的、作農與不作農的田以及該如何轉手到繼續務農的人身上?這樣問題必須妥善處理,才會形成一個完整的農村與美麗的風景。在此背後,需要許許多多政策的配合,真正願意去經營這樣環境的人,都是家庭農戶。

 

   

圖八、環境補貼與鄉村地區土地重劃操作示意圖

 

 

七、農業發展與公民參與

為什麼巴伐利亞的家庭農業的發展,必須落在鄉鎮的層次來處理?由下圖九(左)可知,巴伐利亞這個小鎮的鎮長是女生,巴伐利亞的婦女通常只穿著傳統的服裝,不太會去穿其它的服飾。光從圖九(右)當中,我們實在看不出這個鎮有什麼新興的產業,這個鎮雖然只剩下三百戶人家,他們也說不出未來在哪裡?但是只要你來到這個鎮參觀,眼睛所見皆是美美的景象,而不是衰敗的樣子。

 

因此,他們將主要的精神投入於種植花草,美化生活的環境,他們在鎮民大會上所討論的是,2020年的農業要何去何從(Landwirtschaft 2020?)三百戶中只有七戶是農家,其中有一戶的農家打算搬到都市去,大家都擔心誰會去買他的農地?農地被買走而不耕作,無疑是毀了這塊農地,這是全鎮大多數人關心之所在。

 

  

圖九、傳統文化的維持與鄉村聚落保存與使用

 

巴伐利亞從二次大戰之後,始終是如此重要看待家庭農場的發展,從一個小鎮的鎮民大會中可看出,公民實際的參與支撐他們對於家庭農場的政策,從戰後持續到今日始終不變的重要因素。在台灣,如果我說村子裡只剩下幾戶農民大家來開鎮民大會,應該沒有人會參加吧!這就是兩個社會的最大差別,我們不像巴伐利亞從戰後就一直在用心耕耘農業。

 

巴伐利亞的發展思維非常重視土地的適當使用,他們把一些老舊的房子改變成適合年輕人居住的小公寓,用比較便宜優惠的價格租給年輕人,主要目的是希望年輕人可以回來耕作的配套政策,而不是年輕人當願意種田時,另外買農地蓋農舍,因為農地一旦變農舍做為建築使用之後,就不會恢復了,這就是關鍵。所以他們選擇將只有老人家住或是沒有人住的房子,改成是年輕人可以住的地方,還是居住在原來的村子裡,而不是另外買農地來蓋住宅。

 

農地必須要好好使用,這是巴伐利亞人的思維,他們的老人家願意支持政府這樣安排,我們就能瞭解他們社會背後有多大的支持力,在一次又一次的溝通後,才能做到如此的程度。台灣有太多的鄉村的居住空間是閒置不用的,我們卻不停地在農地上新蓋農舍,像癌症一樣蔓延。老的一輩和年輕的一輩世代之間要如何做溝通?其實是在我們維繫與實踐家庭農場時,真正必須要花精神去面對與處理的課題。

 

 

參、鄉村政策

由於大多數人所從事的工作不是務農,德國巴伐利亞邦提出的「鄉村政策」——乃是一種跨部會進行的政策規劃,他們的鄉村發展委員會的成員有來自文化部、財政部、農業部、科技部、內政部、經濟部、環境部以及司法與消費者保護部等重要部門。

 

全世界百分之九十釀啤酒的必需原料稱為「啤酒花」來自於德國,又德國絕大多數的「啤酒花」則是來自於巴伐利亞的一個小鎮。這個鎮打算成立一個「啤酒花博物館」,我之所以將其提出來,乃是凸顯支撐這棟建築物的柱子不是原木,而是由好幾根木片銜接在一起,透過高科技膠合的技術使其成為房子的主要支柱。這種高科技的技術,可以幫助降低種植森林樹木的時間,本來需要經過三十年才可以取材做為房子的支柱,現在可以用小根的木頭做膠合,十年就可以取材使用,這種高科技幫助德國從事林業的人有更優質的競爭力。

 

這種先進的技術必須首先由國家出資,進行跨部會的合作,支持工業研究院或大學的研究機構進行開發研究木頭膠合的技術後,再鼓勵國家的博物館、公共建築優先採用這種技術。所以,德國的農夫種樹經營森林,這個稱為「一級產業」,會做木頭膠合柱子的技術稱為「二級產業」,專門從事設計變成是公共建築則稱為「三級產業」,一二三級產業都是在地紮根,這就是所謂的「鄉村政策」。

 

台灣的一二三級產業大多數不是在地紮根,以花蓮生產的麻糬為例,主要的原料大多來自於柬埔寨,只有少數的小食品行的地瓜才是採用花蓮在地的地瓜,他們所生產的花蓮薯才算是在地生產。為什麼台灣的鄉村沒有辦法留下人才,因為一二三級產業都不是在地產業,一二三級產業都要在地紮根,需要政府政策的大力支持。

 

巴伐利亞一二三級在一起的政策稱為「簇集」(cluster),就是全綁在一起,因為規模都不大——農業生產量小、加工數量小、參與設計的人少,所以必須靠國家政府的力量把大家整合在一起,才能發展成為一個具有競爭力的產業。德國大多數的家庭式農戶都是依賴這種政策的支持,找到他們發展的出路。

 

 

肆、結論

綜合以上,台灣說要注重小農,我們真正離小農還有多遠?相信這是我們未來需要努力的方向。